各級(jí)政府有力推動(dòng)，我國(guó)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的改革取得了重大進(jìn)展，并不斷步向深入。作者以為，這場(chǎng)史無(wú)前例的改革任務(wù)具有三重內(nèi)涵：
一是管理體制的優(yōu)化整合。體制改革很大程度上解決了管理權(quán)力交叉、推諉扯皮、低效內(nèi)耗等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了自然保護(hù)地集中管理、統(tǒng)一管理的基本目標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)隨著《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的落實(shí)到位，其基本目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)、各項(xiàng)任務(wù)已經(jīng)完成；二是空間范圍的厘清與界定。這是體制改革任務(wù)的跟進(jìn)與延續(xù)，也可以說(shuō)成是體制改革后新效能的體現(xiàn)與進(jìn)一步釋放，具有重要的實(shí)踐意義。隨著保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案的通過(guò)、總體規(guī)劃的落地，廓清蒙昧，“一地一牌一套機(jī)構(gòu)”輕裝上陣，其效果將會(huì)逐步得到顯現(xiàn)。當(dāng)然這中間遇到了不少問(wèn)題，中央和各地政府正在積極調(diào)研討論，處于調(diào)整推進(jìn)之中；三是法律與技術(shù)規(guī)范的設(shè)立與制定。這是鞏固自然保護(hù)地管理體制改革成果、持續(xù)推進(jìn)“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的有力保障，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理、常態(tài)化管理的必經(jīng)之路。這一工作已經(jīng)開(kāi)啟，但還有很長(zhǎng)的路要走。以上三重任務(wù)既有前后承接關(guān)系，也在并行交叉推進(jìn)，可謂三位一體，各有自重，不可或缺。
數(shù)十年VS數(shù)年，挑戰(zhàn)不小
自2018年以來(lái)，應(yīng)該說(shuō)我國(guó)的自然保護(hù)地管理體制改革進(jìn)入了深水區(qū)、步入實(shí)質(zhì)階段、觸撞到了基巖，正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折期。新中國(guó)成立后，我國(guó)的自然保地建設(shè)以國(guó)民經(jīng)濟(jì)為依托，以各地突出的生物多樣性、重要敏感的生態(tài)系統(tǒng)和珍稀野生動(dòng)植物物種為保護(hù)對(duì)象，歷經(jīng)70年，基本上是以同一種方式自然式成長(zhǎng)，形成了巨大的體量，取得了舉世矚目的成就，但也積累了不少問(wèn)題。新時(shí)代，新要求，國(guó)家著力推進(jìn)管理體制改革，向著更高、更嚴(yán)、更科學(xué)的目標(biāo)發(fā)展。風(fēng)勁、花香、馬蹄疾。我們要在較短的時(shí)間內(nèi)消化數(shù)十年的問(wèn)題積累，的確是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。國(guó)大、人多、情況復(fù)雜，需要調(diào)查研究分析、認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題確實(shí)不少，現(xiàn)就作者認(rèn)為值得重視的問(wèn)題提一點(diǎn)意見(jiàn)和建議。
1.盡快出臺(tái)《保護(hù)地法》，以法律為準(zhǔn)繩協(xié)調(diào)保護(hù)地管理中出現(xiàn)的各種矛盾。現(xiàn)行的《自然保護(hù)地條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》《國(guó)家濕地公園管理辦法》等，各壓一轍，條塊分割，邏輯上不能自洽，與保護(hù)地整合優(yōu)化后的新規(guī)定、新要求大相徑庭。當(dāng)下應(yīng)契合新情況，適應(yīng)新變化，制定新法規(guī)，形成全面系統(tǒng)、協(xié)調(diào)一致的法律支撐體系。
例如，《自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條，自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，而自然保護(hù)地整合優(yōu)化要求“三區(qū)”變“兩區(qū)”；該《條例》第二十六條，自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由自然保護(hù)區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置。但是中辦、國(guó)辦《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（十六）核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民應(yīng)實(shí)施有序搬遷，對(duì)暫時(shí)不能搬遷的，可以設(shè)立過(guò)渡期。保護(hù)地整合優(yōu)化的其它文件中也有逐步搬遷之規(guī)定[2]。像這種法律與政策不一致、法律與技術(shù)規(guī)范不協(xié)調(diào)的情況屢有出現(xiàn)，這里不一列舉。
2.盡快編制出臺(tái)新的技術(shù)規(guī)程規(guī)范，形成協(xié)調(diào)一致的保護(hù)地管理法規(guī)體系。在原來(lái)法律的框架下，我們分行業(yè)制定有一系列國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)重床疊屋、相互沖突，已不再適應(yīng)新形勢(shì)下的工作需要，而且為保護(hù)地管理造成了障礙。
例如，GB/T 18972-2003 旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)：將旅游資源的質(zhì)量分為五級(jí)，五級(jí)最好，其次為四、三、二、一級(jí)；GB/T18005-1999 中國(guó)森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級(jí)評(píng)定：將風(fēng)景資源按質(zhì)量分為三級(jí)，一級(jí)最好，二、三級(jí)次之；GB/T50298-2018風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)：將景源質(zhì)量分為五級(jí)，特級(jí)最好，其次為一、二、三、四級(jí)。
△不同國(guó)標(biāo)對(duì)旅游資源（風(fēng)景資源、景源）的分級(jí)與表述
《GB/T 18972-2003 旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》將旅游資源分為8個(gè)主類，31個(gè)亞類，155個(gè)基本類型；《GB50298-1999 風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》將風(fēng)景資源分為兩大類，8中類，74個(gè)小類。同屬國(guó)家林業(yè)和草原局管理，但如此多雜的分類規(guī)定會(huì)使實(shí)施部門陷入迷亂。
另外，《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》規(guī)定了四重區(qū)劃：一是功能區(qū)劃，將整個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)劃為特別保存區(qū)、風(fēng)景游覽區(qū)、風(fēng)景恢復(fù)區(qū)、發(fā)展控制區(qū)、旅游服務(wù)區(qū)；二是保護(hù)區(qū)劃，將整個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)分為一級(jí)保護(hù)區(qū)、二級(jí)保護(hù)區(qū)、三級(jí)保護(hù)區(qū)；三是生態(tài)區(qū)劃，將整個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)劃分為Ⅰ類區(qū)、Ⅱ類區(qū)、Ⅲ類區(qū)；四是景區(qū)區(qū)劃，針對(duì)風(fēng)景游覽區(qū)又劃分為核心景區(qū)、一般景區(qū)。如此多重區(qū)劃，不可否認(rèn)有其積極的一面，但往往將《規(guī)劃》帶入了不堪的境地。
3.正確處理“退出”與“調(diào)出”的辯證關(guān)系，嚴(yán)肅對(duì)待“開(kāi)天窗”問(wèn)題。《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“將保護(hù)價(jià)值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護(hù)地范圍”；保護(hù)地整合優(yōu)化等文件都有“調(diào)出”的一系列規(guī)定。“調(diào)出”固然有其積極的一面，但消極的影響不容忽視。開(kāi)天窗式的“調(diào)出”，會(huì)使保護(hù)地管理的完整性大打折扣，更重要的是“調(diào)出”后，這些地塊擺脫了既有的約束，可能進(jìn)行報(bào)復(fù)性開(kāi)發(fā)。被“調(diào)出”地塊的資源統(tǒng)計(jì)關(guān)系發(fā)生了改變，不再屬于保護(hù)地，但其物理空間并未發(fā)生位移，它不是一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)單元，恰恰與周圍生態(tài)環(huán)境存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。被“調(diào)出”區(qū)域（地塊）內(nèi)部的空氣、土壤、水質(zhì)污染，植被減少、水土流失、環(huán)境噪音、夜景燈光、人流物流等，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)都可能造成危害或威脅、帶來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。“調(diào)出”，對(duì)保護(hù)地管理來(lái)說(shuō)，表面上達(dá)到了“一了百了”的效果，但實(shí)際上卻有掩耳盜鈴之嫌。對(duì)于“麻煩”地塊是“退出”還是“調(diào)出”需要認(rèn)真研究，不可從寬調(diào)減、降低“調(diào)出”門檻。
4.逐步理順不同行業(yè)之間的法律沖突，形成邏輯自洽、相互協(xié)調(diào)的法律體系。“多規(guī)合一”，首先應(yīng)該是“多法共一”。農(nóng)業(yè)法、森林法、野生動(dòng)物保護(hù)法、水法、濕地法、退耕還林條例等十多部相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)自洽互濟(jì)，邊界清晰，分合有序，系于一命，共為一體。獨(dú)立中有關(guān)照，呼應(yīng)中不掏扯。排除矛盾沖突，補(bǔ)齊短板和空白。例如，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十六條，基本農(nóng)田被合法占用以后，占用單位應(yīng)當(dāng)按照占多少、墾多少的原則，負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占基本農(nóng)田的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍＿@里的“開(kāi)墾”，并沒(méi)有明確的指向和進(jìn)一步的法律安排，往往將林地變成了“被開(kāi)墾”的對(duì)象。工作中遇到的多起毀林問(wèn)題均屬于此類。
該《條例》第十七條，禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)。實(shí)際上，全國(guó)有很多水果大縣，如蘋果大縣、獼猴桃大縣、花椒大縣等等，這些問(wèn)題普遍存在，而且由來(lái)有自。如果真正要嚴(yán)格執(zhí)行一規(guī)定，在利益的趨動(dòng)下，群眾有可能將目光轉(zhuǎn)向林地。
5.其它問(wèn)題。由于歷史的原因，保護(hù)地范圍區(qū)劃欠科學(xué)、保護(hù)范圍不完整的問(wèn)題仍然存在；以行政界線作為保護(hù)地界的情況未能得到徹底解決；生態(tài)保護(hù)范圍大、補(bǔ)償范圍小，生態(tài)限制多、生態(tài)補(bǔ)償水平低的問(wèn)題依然突出。水電、礦產(chǎn)等退出缺乏補(bǔ)償資金等問(wèn)題比較普遍。這些情況都不同程度地影響了保護(hù)地管理。
文章來(lái)源：轉(zhuǎn)自公眾號(hào)“自然秦嶺”
作者：葛安新
