發(fā)布時(shí)間： 2013-10-17 16:48:06

不失時(shí)機(jī)加快推進(jìn)與深化林權(quán)改革

——關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的幾點(diǎn)思考

張蕾

　　集體林權(quán)制度改革是繼農(nóng)村土地家庭承包之后，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大變革。2008年來，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，按照“先行試點(diǎn)、循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推開”的原則，在各級黨委、政府及有關(guān)部門的組織領(lǐng)導(dǎo)下，基本按期完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。從總體上看，這項(xiàng)涉及億萬林農(nóng)群眾的重大變革取得了明顯成效，得到了廣大干部群眾的衷心擁護(hù)和社會各界的廣泛贊譽(yù)。然而，明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶，只是邁開集體林改的第一步，要全面實(shí)現(xiàn)林改的總體目標(biāo)，必須 “以更大的政治勇氣和智慧”，不失時(shí)機(jī)繼續(xù)推進(jìn)與深化改革。

　　不斷深化集體林權(quán)制度改革，推進(jìn)生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)發(fā)展，是踐行黨的群眾路線的重大舉措

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“改革開放只有進(jìn)行時(shí)沒有完成時(shí)。”“要積極回應(yīng)廣大人民群眾對深化改革開放的強(qiáng)烈呼聲和殷切期待，凝聚社會共識，協(xié)調(diào)推進(jìn)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革”國家林業(yè)局局長趙樹叢在全國林業(yè)廳局長座談會上指出，“全面深化林業(yè)改革，完善人民群眾發(fā)展林業(yè)的體制機(jī)制。”“改革是激發(fā)市場主體潛力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力的重要途徑。要繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革”“努力建立比較完善的有利于調(diào)動群眾、發(fā)動群眾、匯聚群眾力量發(fā)展林業(yè)的體制機(jī)制。通過改革，確保有政策、有投入、有成效，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展的活力和動力。通過改革，促進(jìn)資金、技術(shù)、人才向林業(yè)聚集，依靠民智、民力、民資推動林業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過改革，統(tǒng)籌兼顧國家、地方、企業(yè)、職工和農(nóng)民各方利益，調(diào)動各種力量推動林業(yè)發(fā)展。通過改革，加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，處理好加強(qiáng)管理與放開搞活的關(guān)系。”開展群眾路線教育實(shí)踐活動，更加堅(jiān)定了深化集體林權(quán)制度改革的信心和決心，黨和國家的戰(zhàn)略部署、趙樹叢局長的講話為深化林權(quán)改革指明了方向。

　　深化集體林權(quán)制度改革對于發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的“雙百”目標(biāo)具有重大意義。生態(tài)文明建設(shè)作為國家五大建設(shè)之一，擺在了前所未有的歷史高度。習(xí)近平總書記對于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)表了一系列重要講話。他指出“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”深化集體林權(quán)制度改革，不斷釋放改革紅利，能夠充分調(diào)動廣大農(nóng)民和各類社會主體發(fā)展林業(yè)的積極性，不斷增加林業(yè)資源，提供可再生能源、新材料、綠色健康食品、藥品等經(jīng)濟(jì)資源，為改善生態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色增長，建設(shè)生態(tài)文明奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)。深化集體林權(quán)制度改革，不斷釋放改革紅利，為億萬農(nóng)民發(fā)揮聰明才智，科學(xué)安排勞動力就業(yè)，利用市場機(jī)制發(fā)展林業(yè)和林下經(jīng)濟(jì)等實(shí)體性經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)產(chǎn)性收入提供了廣闊空間，有利于山區(qū)林區(qū)農(nóng)民脫貧致富，為實(shí)現(xiàn)“雙百”目標(biāo)作貢獻(xiàn)。

　　深化集體林權(quán)制度改革，必須正確處理好五大關(guān)系，明確指導(dǎo)思想

　　與明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶改革相比，深化改革情況更復(fù)雜，政策性更強(qiáng)，任務(wù)更艱巨，影響更深遠(yuǎn)。在推進(jìn)集體林權(quán)制度深化改革過程中，應(yīng)當(dāng)正確處理好五個方面的關(guān)系。

　　一是改革與發(fā)展的關(guān)系。集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)根本性的變革與基礎(chǔ)性改革。明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶改革任務(wù)基本完成，深化改革核心要做好三件事：一是保護(hù)好農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)；二是引導(dǎo)農(nóng)民經(jīng)營好林地，獲得收益；三是加快林業(yè)發(fā)展。通過不斷解決發(fā)展環(huán)境和條件，促進(jìn)農(nóng)民以及各類經(jīng)營主體加快林業(yè)發(fā)展。要做好這三件事，涉及到方方面面，需要長期努力，破解不斷出現(xiàn)的難題。

　　二是生態(tài)與民生的關(guān)系。“發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)”是林業(yè)發(fā)展歷史性的轉(zhuǎn)型，是一個重大的戰(zhàn)略性舉措。生態(tài)林業(yè)是基礎(chǔ)，民生林業(yè)是保障，生態(tài)建設(shè)兼顧民生，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)與民生“雙贏”。發(fā)展林業(yè)使用了大量農(nóng)民集體的土地。因此，在抓生態(tài)建設(shè)的同時(shí)，兼顧農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是十分必要的，也是可能的。發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，“不砍樹，能致富”的生動實(shí)踐，就是生態(tài)和民生林業(yè)“雙贏”的路子。

　　三是政府與市場的關(guān)系。黨的十八大報(bào)告指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。”集體林權(quán)制度改革，就是為建立市場優(yōu)化配置資源的林業(yè)運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)立了制度基礎(chǔ)。從本質(zhì)上講，市場經(jīng)濟(jì)就是交易經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)權(quán)不清，市場無法進(jìn)行交易。沒有交易就沒有競爭，沒有競爭，就沒有資源要素的優(yōu)化配置。在深化林業(yè)改革過程中，政府要不斷轉(zhuǎn)變職能，變過去的大包大攬為激勵和引導(dǎo)市場主體發(fā)揮作用，調(diào)動各方面的積極性參與林業(yè)建設(shè)，“為人民群眾增加更廣的就業(yè)門路和更多就業(yè)機(jī)會，激發(fā)社會的創(chuàng)造力”。

　　四是農(nóng)民與工商資本、企業(yè)、能人的關(guān)系。明確了農(nóng)民的林地承包經(jīng)營權(quán)，也就確立了具有中國特色的林地用益物權(quán)。經(jīng)營林地應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民為主體，同時(shí)，又要發(fā)揮工商資本、企業(yè)、能人的作用。實(shí)踐證明，大力發(fā)展龍頭企業(yè)，有利于利用社會力量，增加林業(yè)的資金、科技和物質(zhì)裝備投入，引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營管理方式，加快現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)。但是，在發(fā)揮工商資本、企業(yè)、能人作用的同時(shí)，要長期堅(jiān)持農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)是準(zhǔn)物權(quán)這個大前提。如果農(nóng)民失去了林地承包經(jīng)營權(quán)，就失去了保障其土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，與改革初衷相背離，也不符合我國社會主義初級階段的國情。

　　五是林業(yè)部門與有關(guān)部門的關(guān)系。通過深化改革，可以破除束縛林業(yè)生產(chǎn)力和林農(nóng)發(fā)展的枷鎖，降低制度運(yùn)行成本，使更多要素搞活，從而有效增加社會財(cái)富。林業(yè)因其自身的特點(diǎn)，具有很大的經(jīng)濟(jì)容量。要充分釋放這種經(jīng)濟(jì)容量，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)包容性發(fā)展。把解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力、有利于林業(yè)發(fā)展、有利于農(nóng)民增收、有利于相關(guān)事業(yè)的發(fā)展作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，積極主動協(xié)調(diào)處理好與各個部門的關(guān)系，努力形成社會各界共同關(guān)心、支持林業(yè)改革發(fā)展的良好氛圍。

　　深化集體林權(quán)制度改革，應(yīng)當(dāng)明確方向，順應(yīng)和推進(jìn)五個轉(zhuǎn)變

　　當(dāng)前，緊緊圍繞改善生態(tài)和改善民生兩大任務(wù)，深化集體林權(quán)制度改革正在各地不斷地推進(jìn)，必然地呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢，需要我們準(zhǔn)確把握其客觀規(guī)律性，引導(dǎo)改革不斷深入。

　　一是從分散經(jīng)營走向合作經(jīng)營。林改前，集體林地實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營，缺乏內(nèi)在活力和動力。通過明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶，奠定了要素優(yōu)化配置的基礎(chǔ)，更是為實(shí)現(xiàn)以農(nóng)民自主經(jīng)營為前提的合作帶來了根本性的變革。推進(jìn)林業(yè)專業(yè)性合作，解決林地經(jīng)營中一家一戶難以解決的問題，是遵循林業(yè)經(jīng)營的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)力，創(chuàng)新經(jīng)營組織，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營的要求。林業(yè)專業(yè)性合作可以是家庭林場，也可以是股份合作體、林業(yè)專業(yè)合作社等，合作方式可以多樣，根本的是要以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)，以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為核心，而不是大戶、工商資本大面積、低價(jià)、長期“兼并”土地，更不是行政命令“歸大堆”，走老路。

　　二是從林業(yè)的單一木材利用走向現(xiàn)代林業(yè)多功能利用。我國是一個多山少林缺綠的國家。根據(jù)國家“七五”森林資源清查結(jié)果，23.33億畝現(xiàn)有林中，中幼齡林和近熟林占全部林地面積的82.19 %，133.62億立方米森林蓄積中，不可采資源占全部資源的80%多，特別是現(xiàn)有人工林成熟和過熟林總蓄積僅為3.65億立方米。山林到戶后，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“不砍樹也能致富”是現(xiàn)階段林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇。讓農(nóng)民擁有用材林這一“定期存折”，又擁有林下經(jīng)濟(jì)的“活期存折”，是引導(dǎo)農(nóng)民經(jīng)營好27億畝林地，增加農(nóng)民收入，又鞏固造林成果，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的重大舉措，也是探索中國特色林業(yè)多功能利用之路的必然要求。

　　三是從單一的政府投資走向多元化投資。當(dāng)前，社會資金和金融資本充裕。推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是林權(quán)抵押貸款制度的創(chuàng)建，完善了“活樹變活錢、資源變資本”的機(jī)制，為吸引社會資金和金融資本流向農(nóng)村創(chuàng)造了條件。多元化資金的投入，有利于帶動科技、人才、先進(jìn)設(shè)備、管理技術(shù)等要素進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全過程，不斷提高林業(yè)經(jīng)營水平，農(nóng)民更是迸發(fā)出極大的經(jīng)營熱情，主動投工投勞。從實(shí)踐看，政府公共財(cái)政投入引導(dǎo)，農(nóng)民、社會和金融資本等多元化投資質(zhì)量好、效率高，符合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的新要求，符合我國經(jīng)濟(jì)體制改革的大方向，符合現(xiàn)階段發(fā)展國內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總戰(zhàn)略。關(guān)鍵是公共財(cái)政投入引導(dǎo)科學(xué)，同時(shí)建立起多元化投資的服務(wù)平臺和監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)有序健康發(fā)展。

　　四是從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。李克強(qiáng)總理指出，“加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)，是政府的重要職責(zé)”。林改的過程，既是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，也是政府管理職能不斷轉(zhuǎn)變、新的職能不斷形成和強(qiáng)化的過程。各級林業(yè)主管部門要主動適應(yīng)改革新形勢，從過去“農(nóng)民圍著政府轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢畤r(nóng)民轉(zhuǎn)”，積極提供林權(quán)保護(hù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)、科技推廣、投資融資、政策咨詢、市場信息、產(chǎn)品流通、資源評估等服務(wù)，全面激發(fā)農(nóng)民以及各種社會主體的發(fā)展活力和創(chuàng)造能力，真正動員和組織億萬農(nóng)民和社會精英投入林業(yè)，推進(jìn)生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)發(fā)展。

　　五是從集體管理走向農(nóng)民參與民主決策。通過林改，廣大農(nóng)民獲得了寶貴的土地財(cái)產(chǎn)，有了經(jīng)濟(jì)上的話語權(quán)，農(nóng)民在村務(wù)管理中主體地位的逐步確立，將推動農(nóng)村管理的民主化和科學(xué)化，由少數(shù)人管理轉(zhuǎn)向農(nóng)民的廣泛參與，帶來鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。要適應(yīng)農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展變化，林業(yè)投入、林業(yè)各種項(xiàng)目的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民充分發(fā)揮自己的聰明才智，不斷激發(fā)“我要干”的積極性，提高林業(yè)發(fā)展的效率。同時(shí)，也要不斷對農(nóng)民進(jìn)行政策、知識、技術(shù)的培訓(xùn)，提高素質(zhì)，不斷培養(yǎng)新型的農(nóng)民林業(yè)生產(chǎn)者大軍。

　　深化集體林權(quán)制度改革，要把握工作方法，堅(jiān)持不斷創(chuàng)新

　　改革創(chuàng)新是加快發(fā)展的靈魂。實(shí)踐證明，只有勇于改革才能破解難題，只有善于創(chuàng)新才能走出新路。林業(yè)改革是創(chuàng)新性的工作，各地林業(yè)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)不等不靠、率先探索、主動出擊、敢為人先的精神，不斷發(fā)現(xiàn)總結(jié)群眾的創(chuàng)造、基層的實(shí)踐，以點(diǎn)帶面，推動改革工作。

　　一是要把林改融入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局，不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要進(jìn)一步強(qiáng)化圍繞中心、服務(wù)大局意識，把深化林改放到解放農(nóng)村生產(chǎn)力、解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的大背景中去謀劃，積極爭取地方黨委、政府的大力支持，贏得黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，從而進(jìn)一步推進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)抓改革的良好局面。同時(shí)，不斷強(qiáng)化林業(yè)改革發(fā)展機(jī)構(gòu)職能建設(shè)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，為扎實(shí)、穩(wěn)妥推進(jìn)改革提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

　　二是要堅(jiān)持農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，充分尊重基層的首創(chuàng)精神。各地在明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶改革實(shí)踐中，堅(jiān)持農(nóng)民是改革的主體，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。在深化改革工作中，仍然要繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，不斷了解農(nóng)民的意愿，從群眾中尋找解決困難和問題的辦法，從基層的成功實(shí)踐中總結(jié)提煉改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，以指導(dǎo)本地區(qū)的深化改革工作。

　　三是要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與民生共贏。要注意統(tǒng)籌規(guī)劃，精心設(shè)計(jì)，充分考慮不同社會主體、不同地區(qū)、不同行業(yè)部門的利益要求，切實(shí)找準(zhǔn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益和國家、集體與農(nóng)民個人利益的結(jié)合點(diǎn)，最大限度地反映和體現(xiàn)各方利益，取得共識。要通過保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)，改革資源保護(hù)方式，使農(nóng)民在經(jīng)營林地、林木，實(shí)現(xiàn)增收致富的同時(shí)，不斷增加森林資源，提升森林質(zhì)量，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“國家得綠、農(nóng)民得利、農(nóng)村得穩(wěn)”。

　　四是要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，整體推進(jìn)。深化集體林權(quán)制度改革要按照趙樹叢局長提出的“穩(wěn)定、改革、規(guī)范、發(fā)展、服務(wù)”的總體要求，通過深入調(diào)查研究，解剖典型案例，總結(jié)“點(diǎn)”上的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善公共財(cái)政支持、林業(yè)金融支撐、林地林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范、林木采伐管理、林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)等改革總體方案，確保“改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”和長遠(yuǎn)性，不斷激發(fā)農(nóng)村集體林業(yè)改革發(fā)展的活力，為發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)中國夢發(fā)揮更大的作用。

　　（作者為國家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司司長）