國有林場改革監(jiān)測項目最新成果發(fā)布——
改革卓有成效　未來任重道遠(yuǎn)

作者：中國林科院科信所國有林場改革監(jiān)測項目課題組

　　2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》，我國4800多個國有林場踏上了改革的新征程。

　　幾年來，國家高度重視，地方緊密推進(jìn)，各林場積極探索，國有林場改革取得了顯著成效。

　　為跟蹤把握國有林場改革動態(tài)，全面深入了解改革政策實施和落實情況，及時發(fā)現(xiàn)改革過程中出現(xiàn)的問題，研究探索解決的辦法和途徑，總結(jié)推廣典型做法和成功經(jīng)驗，國家林業(yè)和草原局國有林場和種苗管理司委托中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所開展國有林場改革監(jiān)測工作。自2013年以來，項目組抽調(diào)專人數(shù)次深入基層調(diào)研了解改革情況，從國有林場省級主管部門、國有林場、國有林場職工3個視角對改革的進(jìn)展、困境、需求等多個領(lǐng)域進(jìn)行全方位多層面的跟蹤研究、逐年監(jiān)測。

　　2017年，國有林場改革監(jiān)測項目組繼續(xù)對河北、浙江、江西、山東、湖南、甘肅、廣東、福建、吉林、四川10省94個樣本林場、1173名樣本職工進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，了解到國有林場改革的最新動態(tài)與成效。

江西省安福縣明月山林場羊獅幕景區(qū) 周秋賢攝

　　進(jìn)展與成效

　　課題組對樣本林場的監(jiān)測結(jié)果顯示：公益性改革方向堅持不變，公益一類林場數(shù)量持續(xù)大幅增長；林場管理機(jī)構(gòu)職能與自身建制級別不斷提升，話語權(quán)增強(qiáng)；地方政府改革主動性彰顯，各級財政配套力度增加；職工收入和社保金額保持增長，社保覆蓋面基本穩(wěn)定；辦社會職能剝離順利，富余人員安置得當(dāng)，購買服務(wù)與技能培訓(xùn)效果顯著；貧困林場脫貧項目多樣，前景明朗；森林資源穩(wěn)中有升，生態(tài)功能整體增強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金穩(wěn)定投放，社會資本進(jìn)入速度加快。

　　政府購買服務(wù)大幅攀升。2017年，平均每個樣本林場通過政府購買公益林管護(hù)服務(wù)方式委托的管護(hù)任務(wù)由2016年的3.87萬畝增加到6.15萬畝，增幅達(dá)58.91%；經(jīng)費(fèi)開支由2016年的61.54萬元增加到89.58萬元，增幅45.56%。

　　崗位設(shè)置比例有所改善。林場工作崗位主要分為管理崗、專業(yè)技術(shù)崗與工勤技能崗3類。2017年，平均每個樣本林場管理崗20個，占比16.95%；專業(yè)技術(shù)崗位39個，占比33.05%；工勤技能崗位59個，占比50%。監(jiān)測10省樣本林場崗位設(shè)置相對上年均出現(xiàn)了不同程度的變化，其中吉林、福建、江西、山東、湖南、四川6省專技崗比例均呈現(xiàn)提高的趨勢，同時工勤崗比例有所降低，與國有林場崗位設(shè)置的比例要求逐漸相吻合。

　　職工收入水平提高。2017年樣本職工的平均工資性收入為8.97萬元，較2016年（7.73萬元）增長了15.97%。浙江省樣本職工的平均工資性收入高達(dá)14.33萬元，是最低的吉林省（4.77萬元）的3倍。河北省的工資性收入增長率高達(dá)44.06%，增幅最少的是甘肅省，僅有4.63%。

遼寧省本溪市恒仁滿族自治縣和平林場的楓谷水韻 楊萬林?jǐn)z

　　社保覆蓋面基本穩(wěn)定。2017年樣本職工養(yǎng)老保險參保率由上年度的95.26%下降到94.97%，但人均繳納養(yǎng)老金及事業(yè)型保險的占比均有所提升。與養(yǎng)老保險情況相反，醫(yī)療保險的參保率由上年度的96.79%增加到97.78%，但人均繳納的醫(yī)療保險金額有所減少，城鎮(zhèn)職工型醫(yī)療保險占比較2016年略有降低。浙江、福建和湖南3省養(yǎng)老和醫(yī)療保險參保率均達(dá)到100%。

　　以時間換空間自然減員，多種途徑安置富余職工。2017年，樣本林場安置富余職工3862人，是2016年安置人數(shù)的3倍多。其中，政府購買服務(wù)仍是安置富裕職工的主要方式，全年安置富余職工844人，比2016年增長了193.17%，占安置總?cè)藬?shù)的43.35%；林場提供特色產(chǎn)業(yè)崗位安置職工360人，是2016年通過此途徑安置人數(shù)的3倍多，占安置總?cè)藬?shù)的9.32%；通過有針對性的職業(yè)技能培訓(xùn)引導(dǎo)部分職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)人數(shù)157人，是2016年的4倍多，占安置總?cè)藬?shù)的4.07%。此外，2017年通過內(nèi)部退養(yǎng)、提前退休以及自愿解除合同3種方式安置富余職工1671名。已完成改革的省份，如湖南、江西等省除了退休等自然減員外，還大力發(fā)展森林旅游等產(chǎn)業(yè)來安置富余職工。吉林省針對改革產(chǎn)生的3.3萬名富余人員，采取保持現(xiàn)有崗位穩(wěn)定，以時間換空間的辦法，通過5年過渡期，自然退休減員逐步消耗化解。同時通過大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)、購買管護(hù)服務(wù)、鼓勵職工自主創(chuàng)業(yè)、生態(tài)精準(zhǔn)扶貧等多種渠道創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，妥善安置富余職工。河北省創(chuàng)新思路，通過林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，將林場職工轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站干部，極大地提升了國有林場的場地協(xié)調(diào)能力和林場干部職工的工作積極性。

　　營林管護(hù)債務(wù)有所增加。2017年樣本林場債務(wù)總額較2016年減少了4.93%，各類型債務(wù)只有森林經(jīng)營和管護(hù)債務(wù)略有增長。森林經(jīng)營管護(hù)類債務(wù)主要來自拖欠營林管護(hù)工人勞務(wù)費(fèi)用，也反映了改革后期各林場一方面大量雇傭社會勞動力投入森林經(jīng)營活動，促進(jìn)森林經(jīng)營提質(zhì)增效；另一方面積極開展集體林代營代管，以實現(xiàn)森林資源和蓄積量的“雙增”目標(biāo)。

　　林場管護(hù)措施得力，森林資源實現(xiàn)數(shù)量質(zhì)量雙升。2017年，94%以上的樣本林場建立了森林資源檔案，98%以上的樣本林場建立了森林資源管護(hù)責(zé)任制。由于措施得當(dāng)，90%以上的樣本林場沒有發(fā)生重大火災(zāi)和亂砍濫伐現(xiàn)象。2017年樣本林場林地總面積和森林總蓄積均比2016年有所增長，單位面積森林蓄積量除吉林、甘肅略有減少，河北、山東、廣東基本保持不變外，其余5省份均有不同程度的增加。多數(shù)樣本林場所轄森林越來越接近自然狀態(tài)，現(xiàn)有森林類型趨近地帶性頂級群落，樹種結(jié)構(gòu)呈優(yōu)化趨勢，由純林或相對純林逐漸轉(zhuǎn)化為針葉混交林、針闊混交林或闊葉混交林。

　　木材采伐量降幅明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理。2017年，樣本林場木材采伐量較上年減少27.62%；年平均產(chǎn)值合計為3466.54萬元，第一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比為33.4:2.3:64.3，其中第一產(chǎn)業(yè)平均產(chǎn)值較上年降低46.77%，第二產(chǎn)業(yè)平均產(chǎn)值較上年降低67.99%，第三產(chǎn)業(yè)平均產(chǎn)值較上年增長75.37%，說明目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有開始向以第三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變的趨勢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將更加合理。

浙江四明山林場的紅楓秋景 徐渭明攝

　　問題與建議

　　課題組在監(jiān)測中也發(fā)現(xiàn)一些問題：林場人均管護(hù)森林面積持續(xù)增加，森林資源管護(hù)難度加大，風(fēng)險事故發(fā)生率提高；非法征占用林地、林權(quán)糾紛和村民侵占現(xiàn)象依然存在，部分省份有加重趨勢；林場后續(xù)開發(fā)受制于分配機(jī)制政策不明，干部職工缺乏激勵，資源利用有待提升；林場新生力量供給不足，在職職工人數(shù)占比縮減，對未來發(fā)展形成掣肘；部分省份職工改革滿意度繼續(xù)下降，部分民生需求呼聲強(qiáng)烈，為林場改革提出深化方向。

　　國有林場是生態(tài)建設(shè)的重要屏障。針對當(dāng)前國有林場尚未解決的問題和面臨的困境，應(yīng)堅持有利于森林資源的保護(hù)和合理利用、有利于國有林場建設(shè)、有利于林場自身實力的不斷增強(qiáng)、職工收入的不斷增加和生活條件不斷改善的原則，認(rèn)真研究并妥善解決國有林場改革過程中存在的問題。因此，項目組建議：

　　（一）強(qiáng)化管護(hù)森林資源

　　第一，根據(jù)林場保護(hù)方式和生態(tài)建設(shè)需求，對職工數(shù)量結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，適當(dāng)提高專業(yè)技術(shù)崗位中級崗位和森林管護(hù)等林業(yè)技能崗位結(jié)構(gòu)比例，實行公開招聘，同時創(chuàng)新人才引進(jìn)制度，大力引導(dǎo)林業(yè)專業(yè)人才進(jìn)入國有林場工作。第二，構(gòu)建國有林場激勵機(jī)制，制定與國有林場生態(tài)建設(shè)任務(wù)相適應(yīng)的生態(tài)服務(wù)支付體制，將林場職工納入工程或公益項目受益范圍，提高職工積極性。第三，強(qiáng)化地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等職責(zé)，加強(qiáng)對森林資源保護(hù)績效的考核，提高生態(tài)指標(biāo)考核約束力。第四，推進(jìn)國有林場森林資源管護(hù)現(xiàn)代化智能化，推廣增加無人機(jī)等林業(yè)技術(shù)裝備，加強(qiáng)國有林場森林資源監(jiān)測體系建設(shè)，建立健全國有林場森林資源管理檔案。

　　（二）促進(jìn)林場多元發(fā)展

　　根據(jù)林場不同資源稟賦，促進(jìn)林場多元發(fā)展，鼓勵林場發(fā)揮社會效益。一方面，根據(jù)資源情況和區(qū)位條件，在林場推行新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，大力發(fā)展森林康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)，挖掘林業(yè)潛力，激發(fā)內(nèi)生動力，充分釋放林業(yè)潛能，使林業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)；另一方面，對于林木種質(zhì)資源基礎(chǔ)好、優(yōu)質(zhì)種苗培育科技力量突出的林場，應(yīng)鼓勵與林業(yè)高校、科研院所加強(qiáng)合作，建設(shè)科研實驗室、種質(zhì)資源庫，支持有條件的林場致力于林業(yè)科研基地建設(shè)和平臺創(chuàng)新，作為種苗選育推廣示范及產(chǎn)學(xué)研一體化的后備基地；此外，對于地理區(qū)位好、生態(tài)承載能力強(qiáng)的林場，可適度推廣公眾科普，定期開設(shè)“森林大講堂”“野外科普教育講座”等活動，加掛森林科普教育基地的牌子，將各級“公益林”的公益性發(fā)揮到最大化。

　　（三）積極處理林地糾紛

　　第一，依法維護(hù)山界林權(quán)證的法律地位，通過林權(quán)證對林地林權(quán)加以確認(rèn)，凡是森林、林木和林地發(fā)生權(quán)屬變化的，要及時申請變更或重新核發(fā)山界林權(quán)證。第二，做好侵占國有林地和非法征用、占用林地的調(diào)查摸底，可邀請主張權(quán)利的村組干部或者公民個人及當(dāng)時分山劃界填證的知情人員和國有林場的負(fù)責(zé)人到有糾紛的林地現(xiàn)場做好現(xiàn)場勘查，通過勘界繪圖，并制作相關(guān)的證書和圖紙，相關(guān)責(zé)任人簽字認(rèn)可，明晰四至，同時，政府工作人員要查詢有關(guān)的林木、林地檔案，認(rèn)真審查雙方證件的齊備性、合理性等。第三，依法執(zhí)法，做好國有林地保護(hù)和管理，運(yùn)用法律手段調(diào)整各方面的利益關(guān)系，依法規(guī)范林業(yè)行政行為，充分運(yùn)用行政、民事法律及刑事法律手段進(jìn)行林地糾紛案件的執(zhí)法處理，加大刑事打擊力度，防止以罰代刑的不良現(xiàn)象發(fā)生，凡未依法辦理林地使用審批手續(xù)的單位和個人，不得以任何借口侵占或者無償劃撥國有林場林地，更不能以“糾紛”“爭議”為由，強(qiáng)占國有林地。要切實克服地方保護(hù)主義或以穩(wěn)定為借口對侵占林地案件久拖不決的做法，要求其限期把侵占林地還給國有林場。

黑龍江省蘿北縣太平溝林場

　　（四）創(chuàng)新建設(shè)人力資源

　　國有林場改革面臨的一個大問題是人員的安置與分流，而從長期來說，優(yōu)秀的人才隊伍仍然是國有林場發(fā)展的基礎(chǔ)保障。為此項目組建議：第一，優(yōu)化隊伍年齡和崗位結(jié)構(gòu)，在年輕隊伍引進(jìn)受限的情況下，根據(jù)林場職工年齡結(jié)構(gòu)，探索守山護(hù)林的“年輕隊伍上山鍛煉”機(jī)制、“中青老輪崗”機(jī)制、“隊伍中青老配對”機(jī)制，增加購買管護(hù)服務(wù)，林場外聘周邊農(nóng)民工，與其簽訂守山護(hù)林的勞動合同，實現(xiàn)與周邊社區(qū)共管機(jī)制。第二，創(chuàng)新人力資源錄用機(jī)制，針對國有林場探索差異化人力資源錄用機(jī)制，按實際工作需求對管理、技術(shù)和護(hù)林崗，實施不同的考錄資格制度，尤其是守山護(hù)林工作崗位，可適當(dāng)降低考錄門檻，對于有留在林場意愿的這部分職工子女，可以先培訓(xùn)再考錄，并對通過自學(xué)取得大專以上學(xué)歷的，林場按規(guī)定給予獎勵。第三，明確崗位職責(zé)和條件，實行競聘上崗、擇優(yōu)聘用、合同管理。改革生態(tài)公益型林場場長單一的委任制，積極引入競爭機(jī)制，實行聘任制與委任制相結(jié)合的任用制度。第四，加強(qiáng)崗位培訓(xùn)，要通過送出去學(xué)習(xí)培訓(xùn)、輪崗鍛煉、交流任職等多種方式，加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培養(yǎng)，促進(jìn)知識更新，加快人才成長。除了人才培養(yǎng)之外，還需加強(qiáng)現(xiàn)代林業(yè)科學(xué)知識與科技手段的運(yùn)用。

　　（五）持續(xù)改善民生福祉

　　第一，推動國有林場產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)，鼓勵培育速生豐產(chǎn)用材林特別是珍貴樹種和大徑級用材林，大力發(fā)展木材深加工、特色經(jīng)濟(jì)林、森林旅游、野生動植物馴養(yǎng)繁育等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，提高林場職工群眾收入。第二，管理運(yùn)行方面，在界定國有林場屬性基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，對國有林場實行與其他事業(yè)單位同等待遇，明確林場管理人員應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)級別，提高其決策參與權(quán)利和社會地位。第三，加大債務(wù)化解力度，對于拖欠職工社保費(fèi)和工資形成的債務(wù)，應(yīng)根據(jù)實際情況采取補(bǔ)交和補(bǔ)發(fā)的形式予以解決。對于所欠社保費(fèi)，政府應(yīng)制定相關(guān)政策，降低入保條件，將林場職工全部按同等標(biāo)準(zhǔn)納入社會保障，對于欠發(fā)職工的工資，根據(jù)財務(wù)記錄和政策規(guī)定，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)發(fā)予以解決。第四，進(jìn)一步改善林場基礎(chǔ)設(shè)施，通過統(tǒng)一完善住房、飲水、供電、道路、網(wǎng)絡(luò)、通訊和廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善林場職工的工作和生活環(huán)境。

　　供稿人：中國林科院科信所國有林場改革監(jiān)測項目課題組  趙榮 趙曉迪