退耕還林，這項(xiàng)惠及全民的重大工程，在2014年重新啟動(dòng)后，重心開(kāi)始從重視生態(tài)效益轉(zhuǎn)移到重視經(jīng)濟(jì)效益，尤其是在貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的幫扶上。

　　退耕還林工程開(kāi)始于1999年，曾被稱(chēng)為迄今為止世界上最大的生態(tài)建設(shè)工程，讓不少地區(qū)收獲了青山綠水。

　　2007年，退耕還林曾一度陷入了保護(hù)糧食安全的爭(zhēng)論中，為了確保十八億耕地紅線而被中止。峰回路轉(zhuǎn)，到2014年，陸續(xù)有省市（甘肅、內(nèi)蒙古、貴州、四川、重慶等）向國(guó)務(wù)院提交重啟退耕還林的報(bào)告，退耕還林重新啟動(dòng)。

　　“和以往重視生態(tài)效應(yīng)的方向有些不同，重啟之后，國(guó)家更關(guān)注退耕還林所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，尤其是對(duì)于扶貧領(lǐng)域的幫助。”中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授岳希明在11月2日的《兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮財(cái)政作用促進(jìn)退耕還林工程持續(xù)發(fā)展》報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)報(bào)告）發(fā)布會(huì)上指出，這項(xiàng)惠及全民的重大工程，在2014年重新啟動(dòng)后，重心開(kāi)始從重視生態(tài)效益轉(zhuǎn)移到重視經(jīng)濟(jì)效益，尤其是貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的幫扶上。

　　此外，從2014年到現(xiàn)在已有4年時(shí)間。退耕還林對(duì)退耕地區(qū)農(nóng)戶的收入、帶動(dòng)就業(yè)等方面產(chǎn)生了積極的影響，促使農(nóng)戶的傳統(tǒng)謀生方式發(fā)生改變。

　　從“生態(tài)優(yōu)先”到“扶貧優(yōu)先”

　　岳希明說(shuō)，退耕還林的初衷是生態(tài)涵養(yǎng)。這個(gè)思路源于1998年我國(guó)長(zhǎng)江、松花江以及嫩江流域的特大洪水。為了涵養(yǎng)植被，預(yù)防水土流失，國(guó)家進(jìn)而提出“封山植樹(shù)，退耕還林”。

　　隨著退耕還林工程生態(tài)功能初見(jiàn)成效，以及近年來(lái)城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等項(xiàng)目的推進(jìn)，退耕還林的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)越來(lái)越得到關(guān)注，政策重心也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移，由“‘生態(tài)優(yōu)先’轉(zhuǎn)變?yōu)椤鲐殐?yōu)先’”。

　　報(bào)告顯示，從政策來(lái)看《退耕還林條例》（國(guó)務(wù)院第367號(hào)令）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2002]10號(hào)）重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)生態(tài)效應(yīng)。到了2005年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)搞好“五個(gè)結(jié)合”進(jìn)一步鞏固退耕還林成果的通知》逐漸將生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并重。2015年《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》（財(cái)農(nóng)[2015]258號(hào)），則主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

　　記者將“林業(yè)扶貧”輸入百度網(wǎng)頁(yè)，不少相關(guān)報(bào)道躍然而出。

　　今年9月，《甘肅日?qǐng)?bào)》曾刊登相關(guān)報(bào)道，稱(chēng)：自新一輪退耕還林從2014年啟動(dòng)以來(lái)，該省將退耕還林與扶貧開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合起來(lái)，將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合。鼓勵(lì)貧困戶發(fā)展規(guī)模林果業(yè)，林下種植養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)。

　　今年7月，重慶市林業(yè)局局長(zhǎng)在接受媒體采訪時(shí)表示，通過(guò)前一輪的退耕還林，不僅讓渝東北和渝東南經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)得到補(bǔ)助，且陸續(xù)培育出忠縣柑橘、萬(wàn)州檸檬、巫山脆紅李等經(jīng)濟(jì)林木。讓退耕還林的農(nóng)戶和林農(nóng)嘗到甜頭。他同時(shí)稱(chēng)，在新一輪的退耕還林中，該市在18個(gè)貧困區(qū)縣建起了近150萬(wàn)畝的生態(tài)產(chǎn)業(yè)基地。在做好生態(tài)的同時(shí)，為當(dāng)?shù)刎毨裘撠毜於嘶A(chǔ)。

　　此外，還有貴州、廣西等地在退耕還林重啟后，也將林業(yè)扶貧作為一個(gè)主要方向。

　　各省高度重視重啟退耕還林工程對(duì)于扶貧的作用，國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)張建龍?jiān)诮邮苊襟w采訪時(shí)曾說(shuō)，首先，有的土地本身就不太適合耕種，即便是進(jìn)行耕種，經(jīng)濟(jì)效益也不大；其次，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，使得一些田地撂荒多年。實(shí)施退耕還林，多種些經(jīng)果林，既增加了森林覆蓋率，又對(duì)生態(tài)環(huán)境有很大的改善，因此老百姓喜歡，地方也積極。

　　退耕還林還能有效識(shí)別貧困戶，岳希明對(duì)法治周末記者說(shuō)，一般來(lái)說(shuō)，需要退耕還林還草的地區(qū)是河流上游、25度以上的坡地或者環(huán)重點(diǎn)城市的周邊地區(qū)，往往這些地區(qū)同時(shí)也是貧困地區(qū)，相比較其他的補(bǔ)助、補(bǔ)償，退耕還林對(duì)扶貧地區(qū)的確認(rèn)更準(zhǔn)確。

　　林業(yè)扶貧轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式

　　除卻生態(tài)效益，退耕還林還對(duì)退耕地區(qū)農(nóng)戶的收入、就業(yè)等方面帶來(lái)變化。

　　首先是退耕還林對(duì)于退耕農(nóng)戶短期收入（對(duì)比參與退耕還林農(nóng)戶和非退耕戶）增長(zhǎng)效果明顯。報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，相比非退耕戶在5年間人均收入增長(zhǎng)幅度僅為191元，參與退耕的農(nóng)戶每年收入平均能夠增長(zhǎng)334元，效果較為可觀，也比較穩(wěn)定。

　　“另外，從長(zhǎng)期收入增長(zhǎng)（除去退耕補(bǔ)貼的增收）效果來(lái)看，退耕前3年增收結(jié)果并不顯著，第4年增收效果才開(kāi)始顯現(xiàn)，”岳希明和多位與會(huì)專(zhuān)家都認(rèn)為，這可能與農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變有關(guān)系。

　　岳希明指出，因?yàn)榉N種原因，“前3年”退耕戶進(jìn)城務(wù)工可能不太順利，或者是因?yàn)榻邮芤欢〝?shù)量的宜林荒山荒地的種植任務(wù)，前幾年退耕戶都留在了當(dāng)?shù)亍ｋS著時(shí)間的推移，種植任務(wù)完成了，一些退耕外出務(wù)工人員經(jīng)過(guò)努力在城市站穩(wěn)了腳跟，賺取的工資不僅能保障個(gè)人開(kāi)支，甚至還能寄回一些補(bǔ)貼家用，改變了以往單純依靠農(nóng)耕、補(bǔ)貼的狀況。

　　“最初在政策設(shè)計(jì)上也是考慮到了時(shí)間的限制，就是為了能讓農(nóng)戶的謀生方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授靳樂(lè)山指出，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)貼為5年，生態(tài)林補(bǔ)貼為8年，終究有一個(gè)時(shí)間限制。退耕還林工程的設(shè)計(jì)初衷就在于讓農(nóng)戶最終收入來(lái)源不是靠補(bǔ)貼，而是轉(zhuǎn)到依靠非農(nóng)收入，或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上來(lái)。隨著退耕還林政策的不斷落實(shí)、完善，也會(huì)伴有后續(xù)補(bǔ)貼政策。

　　在深入探究退耕農(nóng)戶就業(yè)去向的基礎(chǔ)上，岳希明指出，“省外國(guó)內(nèi)”工資收入增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)明顯。本地參與退耕還林相關(guān)工作能使退耕農(nóng)戶收入平均增加40元，而農(nóng)民外出務(wù)工（因?yàn)橥烁€林主要發(fā)生在中西部地區(qū)）去往東南沿海省份，工資收入水平提高最快。另外，經(jīng)營(yíng)收入方面，來(lái)自第二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入變化不大，主要來(lái)自于農(nóng)戶更熟悉的農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)。

　　退耕還林存在的問(wèn)題

　　目前退耕還林的推進(jìn)有難度。張建龍?jiān)硎荆瞵F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題在于行政方面的支出加大。相較過(guò)去，現(xiàn)在農(nóng)民外出務(wù)工賺的錢(qián)遠(yuǎn)高于補(bǔ)助，即便撂荒也不愿種林，積極性不高，因此退耕還林的土地較為零散。林業(yè)部門(mén)工作人員需要挨家挨戶地去統(tǒng)計(jì)，行政成本加大。

　　在報(bào)告中，也指出退耕還林中現(xiàn)存的一些問(wèn)題，首先是地方政府強(qiáng)制推行政策，忽視農(nóng)戶的意愿。部分地區(qū)，推出多少、種什么完全由當(dāng)?shù)卣f(shuō)了算，農(nóng)民沒(méi)有選擇空間，單純?yōu)榱送瓿扇蝿?wù)領(lǐng)取退耕補(bǔ)貼，從而造成苗木浪費(fèi)，政策效果欠佳。

　　另外，退耕還林的出發(fā)點(diǎn)是針對(duì)著遏制水土流失、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，對(duì)于25度以上坡耕地實(shí)施退耕。但實(shí)施過(guò)程中，某些地區(qū)出現(xiàn)良田退耕的情況，更有甚者，為了方便檢查驗(yàn)收，將退耕地選擇在靠近公路的土地。西南某些地區(qū)靠近公路的退耕戶比例超過(guò)70%。

　　此外，岳希明還認(rèn)為，補(bǔ)償款不到位或者延遲都對(duì)退耕還林扶貧效果有所影響。參照2016年的退耕還林還草補(bǔ)貼方式，現(xiàn)金補(bǔ)貼為每畝地1200元，退耕還草為每畝850元。種苗和造林補(bǔ)貼為：退耕還林每畝300元，還草150元。補(bǔ)貼發(fā)放方式為：退耕還林分3次發(fā)放，共5年發(fā)完（第1年800元、第3年300元、第5年400元）；退耕還草共3年發(fā)完（第1年發(fā)600元、第3年發(fā)400元）。“可見(jiàn)農(nóng)戶各年間領(lǐng)取的退耕還林還草補(bǔ)貼金額并不穩(wěn)定，甚至還面臨著被截留等情況。”

　　“雖然退耕還林還面臨著不少困難，但卻是當(dāng)前少有的一項(xiàng)一舉多得的政策措施。”

　　報(bào)告提出建議，要重視退耕還林在環(huán)境治理以及農(nóng)民增收、促進(jìn)就業(yè)、緩解貧困問(wèn)題等方面的成績(jī)，應(yīng)當(dāng)予以持續(xù)加強(qiáng)。

　　此外，報(bào)告還建議，要嚴(yán)格踐行退耕還林相關(guān)政策法規(guī)，輔助以政策性的指導(dǎo)和建議，將扶貧開(kāi)發(fā)作為重點(diǎn)，優(yōu)先安排有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的貧困農(nóng)戶參與退耕。有針對(duì)性地加大技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)等輔助措施的力度。改善農(nóng)民工就業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境，針對(duì)低收入群體，建議地方政府主動(dòng)搭建跨省勞動(dòng)力流動(dòng)服務(wù)平臺(tái)，打擊勞動(dòng)力市場(chǎng)城鄉(xiāng)戶籍歧視。