我國集體林的地位特殊且重要。集體林作為我國重要的生態(tài)屏障和林產(chǎn)品供應(yīng)基地，是“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的重要陣地，是提升林業(yè)碳匯能力的重要載體，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要資源。集體林對于維護我國木材安全、生態(tài)安全和糧食安全意義重大。集體林權(quán)制度改革對于完善集體林區(qū)治理體系、推動鄉(xiāng)村振興、促進農(nóng)民增收和建設(shè)生態(tài)文明皆具有重要意義。

2023年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，標志著新一輪集體林權(quán)制度改革正式啟動。2023年12月，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上指出，要“落實集體林權(quán)制度改革”。新形勢下，為更好地系統(tǒng)推進深化集體林權(quán)制度改革，有必要進一步統(tǒng)籌處理好五對關(guān)系。

統(tǒng)籌處理好集體林生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的關(guān)系

深化集體林權(quán)制度改革的核心目標，在于通過調(diào)整和優(yōu)化集體林的生產(chǎn)關(guān)系，來提升其生產(chǎn)力。

一方面，調(diào)整集體林改革與發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系。推進實行集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，進一步優(yōu)化林權(quán)權(quán)能設(shè)置，優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)，完善林權(quán)體系；盡力保障林權(quán)政策的相對穩(wěn)定，充分考慮將林權(quán)制度改革與林長制體系相銜接；統(tǒng)籌處理好森林資源保護與林區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，構(gòu)建公平、合理、安全、規(guī)范的林權(quán)制度體系；統(tǒng)籌處理好政府、市場、社會三者關(guān)系，保障林木所有權(quán)權(quán)能，賦權(quán)于民，賦能于林，系統(tǒng)清理制約集體林經(jīng)營的相關(guān)負面政策清單，取消人工商品林主伐年齡限制，取消不合理的行政干預(yù)行為，減少對林木權(quán)能的過度制約，充分放活林木經(jīng)營權(quán)，完善社會化服務(wù)體系；不斷完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和生態(tài)補償制度，暢通國有林場參與建設(shè)集體林業(yè)發(fā)展的渠道，鼓勵合理規(guī)范的場村合作探索，探索零散林農(nóng)與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展體系的銜接，保障和提升集體林經(jīng)營收益水平，有力激活林業(yè)經(jīng)營主體的林木經(jīng)營積極性。此外，深化林改還要充分考慮集體林區(qū)不同利益主體的利益需求，統(tǒng)籌好資源保護與開發(fā)利用的關(guān)系，統(tǒng)籌好林林關(guān)系和林人關(guān)系，統(tǒng)籌好林區(qū)的包容性發(fā)展、共同富裕及社會和諧，理順和優(yōu)化林區(qū)生產(chǎn)關(guān)系。

另一方面，需要持續(xù)提升集體林的生產(chǎn)力，鼓勵林地合理合規(guī)流轉(zhuǎn)，支持小農(nóng)戶通過多種形式聯(lián)合開展生產(chǎn)，推廣家庭聯(lián)合經(jīng)營、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶股份合作經(jīng)營、農(nóng)戶委托經(jīng)營模式，國有林場與村集體合作經(jīng)營等多種渠道發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵各地采取改善林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件、購買社會化服務(wù)、補助林權(quán)收儲擔(dān)保費用等措施培育林業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。此外，還要通過調(diào)整、完善和優(yōu)化天然林停伐政策、生態(tài)公益林生態(tài)補償政策和重要生態(tài)區(qū)位商品林生態(tài)贖買政策，探索建立以森林經(jīng)營方案為基礎(chǔ)的管理制度；實施森林質(zhì)量精準提升工程，鼓勵各地結(jié)合實際探索差異化森林經(jīng)營補助政策，推行全周期森林經(jīng)營，切實提高森林可持續(xù)經(jīng)營水平；鼓勵林業(yè)大省、大市、大縣培育林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實施興林富民行動。在保護森林資源和生態(tài)的前提下，可依法利用公益林的林下資源、林間空地、林緣林地等，適度發(fā)展林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、自然教育等綠色富民產(chǎn)業(yè)，增加木本糧油、木材、竹材、森林藥材和森林生態(tài)產(chǎn)品供給，提高森林生態(tài)系統(tǒng)的綜合生產(chǎn)力，提升森林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。

統(tǒng)籌處理好集體林改革點面結(jié)合的關(guān)系

此輪林改涉及全國2600多個縣、1億多農(nóng)戶的切身利益，需要妥善處理好點面結(jié)合關(guān)系。

一是要處理好先行試點地區(qū)與非試點地區(qū)關(guān)系。此輪林改倡導(dǎo)試點先行，穩(wěn)中求進，追求實效，支持福建、江西、重慶建設(shè)深化集體林權(quán)制度改革先行區(qū)，充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，為全國其他非試點地區(qū)深化集體林權(quán)制度改革提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗和模式。

二是要妥善處理好林業(yè)重點縣與非林業(yè)重點縣關(guān)系。森林面積占比或林業(yè)產(chǎn)值占比較高的那些林業(yè)重點縣是國家應(yīng)該重點考慮的特殊地區(qū)，集體林業(yè)重點縣需要進一步加強基層林業(yè)工作力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確相關(guān)機構(gòu)承擔(dān)林業(yè)工作。通過深化改革鼓勵林業(yè)重點縣發(fā)展林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮林業(yè)重點縣的林業(yè)發(fā)展特色和競爭優(yōu)勢，釋放林業(yè)重點縣的林業(yè)生產(chǎn)力，同時也要兼顧非林業(yè)重點縣的差異化的深改需求，抓大放小，先立后破，有所為有所不為，不折騰少折騰，分類管理，尊重差異，點面有別，因需而改，注重實效。

三是要處理好新型林業(yè)經(jīng)營主體與傳統(tǒng)林農(nóng)的銜接關(guān)系。在深化林改過程中，要注重新型林業(yè)經(jīng)營主體的培育，規(guī)范和鼓勵新型林業(yè)經(jīng)營組織發(fā)展，建立新型林業(yè)經(jīng)營主體與廣大林農(nóng)的銜接機制，建立傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營組織與林業(yè)現(xiàn)代化體系的銜接機制。

四是統(tǒng)籌頂層政策設(shè)計與基層實踐探索的關(guān)系。加強國家層面和各省層面的改革細則和方案設(shè)計，出臺具體支持政策鼓勵各地大膽進行改革嘗試和實踐探索，尊重各地和群眾的首創(chuàng)精神，注重地方特色改革模式的提煉、升華與推廣，促進國家層面改革支撐政策的體系化、系統(tǒng)化和合理化，提升國家頂層設(shè)計的針對性、普適性和有效性。

統(tǒng)籌處理好林內(nèi)林外的關(guān)系

當前，集體林業(yè)改革與發(fā)展是一項系統(tǒng)工程。集體林改革不能只靠林業(yè)部門，需要動員更多的關(guān)聯(lián)部門和社會主體來參與林改。深化林改要妥善處理好如下一系列林內(nèi)林外關(guān)系。

一是林區(qū)內(nèi)外關(guān)系。集體林區(qū)是一個開放而非封閉系統(tǒng)，需要將深化集體林改革與發(fā)展融入更大的農(nóng)村變革和社會變革中來考慮和推動，需要促進集體林區(qū)內(nèi)外人財物等生產(chǎn)要素的順暢流動，需要處理好集體林區(qū)內(nèi)外的改革聯(lián)動關(guān)系，需要處理好集體林和國有林的關(guān)系。集體林區(qū)的森林具有生態(tài)、經(jīng)濟和社會屬性，森林是水庫、錢庫、糧庫、碳庫，需要處理好集體林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與國家糧食安全戰(zhàn)略、木材儲備和木材安全戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、雙碳戰(zhàn)略、生態(tài)文明戰(zhàn)略和共同富裕目標戰(zhàn)略等的銜接與融合。

二是林業(yè)部門內(nèi)外關(guān)系。集體林發(fā)展涉及發(fā)展改革、林草、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、財政、公檢法等部門，涉及林草部門與其他多部門的溝通協(xié)調(diào)，多部門融合統(tǒng)籌出臺的集體林業(yè)改革方案和集體林發(fā)展舉措才能更具可行性和可操作性。林業(yè)主管部門需要加強與相關(guān)部門的有效溝通和密切配合，相關(guān)部門也有責(zé)任主動參與、支持和促進集體林改革與發(fā)展，形成多部門協(xié)同合力，共同確保深化林改方案得以有效落實。

三是林業(yè)與非林業(yè)關(guān)系。集體林區(qū)的發(fā)展涉及林業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與涉林新興產(chǎn)業(yè)及非林產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系，涉及林業(yè)機構(gòu)與非林業(yè)機構(gòu)關(guān)系，涉及政府規(guī)范引導(dǎo)與市場有效配置的關(guān)系，涉及發(fā)揮傳統(tǒng)林人作用，也涉及新林人的培育和扶持，涉及社會資本的引入和傳統(tǒng)林農(nóng)利益保障等。

此外，集體林改革與發(fā)展還需要統(tǒng)籌考慮多主體協(xié)同參與關(guān)系。集體林區(qū)本身就是一個復(fù)雜的社會生態(tài)系統(tǒng)。集體林改涉及政府、村集體、林農(nóng)、合作組織、企業(yè)等不同利益主體的參與。面對各方不同的利益訴求和政策期望，需要深入整合林改利益相關(guān)者的行動目標，構(gòu)建起兼顧效率與公平的利益協(xié)調(diào)機制和溝通合作機制，實現(xiàn)政府部門、市場、林業(yè)經(jīng)營主體和社會力量之間的高效協(xié)作。

統(tǒng)籌處理好歷史遺留問題與現(xiàn)實問題的關(guān)系

深化集體林權(quán)制度改革就是要直面問題，基于問題導(dǎo)向?qū)で笾袊厣鸵虻刂埔说慕鉀Q方案，妥善處理好歷史遺留和現(xiàn)實存在的一系列問題。

一方面，需要妥善處理好前一輪林改或更早期林改的歷史遺留問題，如一些能分宜分但不分或分林到戶不徹底的問題，同時也要尊重歷史形成的且仍宜采取“分股不分山，分利不分林”的經(jīng)營模式，進一步合理規(guī)范和優(yōu)化完善上一輪集體林改遺留的多種集體林經(jīng)營組織形式，特別是要進一步促進新型林業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)范化發(fā)展。妥善解決歷史遺留的集體林地類重疊、權(quán)屬交叉、邊界模糊、公益林劃入不合理、林權(quán)安全保障不足等問題，需要妥善處理好此輪林改與前一輪林改的銜接工作。既要尊重歷史事實，又要敢于創(chuàng)新突破，勇于大膽探索。

另一方面，也要妥善處理好當前出現(xiàn)的集體林區(qū)發(fā)展缺少活力，集體林區(qū)振興難，集體林經(jīng)營成本上升快、集體林經(jīng)營政策束縛多、集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)難、集體林權(quán)回收難、集體林權(quán)能分置難、集體林木材銷售難、集體林生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)仍較難、集體林經(jīng)營收益預(yù)期不樂觀、新型現(xiàn)代集體林經(jīng)營組織培育及如何有效帶農(nóng)聯(lián)農(nóng)等現(xiàn)實問題。此外，還要統(tǒng)籌處理好此輪林改過程中可能新出現(xiàn)的一些矛盾、沖突、困境和問題。

統(tǒng)籌處理好實踐探索與理論研究的關(guān)系

實踐出真知，研究促實踐。此次林改鼓勵福建省、江西省和重慶市率先開展先行先試，鼓勵各地區(qū)積極開展林改創(chuàng)新實踐探索，在實踐中破解集體林業(yè)發(fā)展困境。一些先行示范省市在實踐探索中形成了一些典型模式，積累了一些林改經(jīng)驗。如福建三明市積極探索“林票”“碳票”“碳匯+生態(tài)司法”“多元化場村合作模式”等、沙縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的“林權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系建設(shè)”、尤溪縣的“全民股份合作造林模式”、將樂縣的基層林業(yè)行政執(zhí)法“一帶三”模式、南平市“森林生態(tài)銀行”模式等。這些實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)為深化全國集體林權(quán)制度提供了典型樣本和重要決策依據(jù)。

另一方面，深化集體林權(quán)制度改革的理論研究也至關(guān)重要。一是需要考慮如何將實踐探索上升為科學(xué)問題和理論問題加以系統(tǒng)化研究、提煉和升華，特別是需要考慮如何把試點經(jīng)驗上升為有中國特色的學(xué)理化、體系化和知識化的自主話語體系，如何將中國集體林權(quán)改革故事推向國際，做好集體林權(quán)改革中國方案的國際傳播。二是如何開展系統(tǒng)性和前瞻性的理論研究，為集體林區(qū)綠色發(fā)展和集體林深化改革實踐提供理論指導(dǎo)。集體林改實踐和研究需要放在整個大的農(nóng)村變革和社會變革的大背景中來進行推進，未來的研究不能只就林研林、就林論林，需要開展一些系統(tǒng)性的全局性的多學(xué)科跨領(lǐng)域交叉研究，強化集體林改革與發(fā)展研究聯(lián)盟，注重產(chǎn)學(xué)研政結(jié)合，整合研究力量，分工協(xié)作，開展系統(tǒng)深入研究，產(chǎn)出有影響力的標志性成果，把論文寫在大地上，推動集體林區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展和全面振興，促進集體林區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)和綠色共富。（柯水發(fā)）